Cooperación binacional eficaz en seguridad

La historia de la relación de México con Estados Unidos siempre ha estado sujeta a coyunturas álgidas

Primer Diálogo de Alto Nivel entre México y EU sobre seguridad — / Foto: Reuters

Dra. Magdalena Alcocer

Hacer un balance a un año de instrumentada la iniciativa del Entendimiento Bicentenario es aventurado. Dejo aquí algunos elementos que permitirían establecer que es lo que no debería pasar con base en la experiencia previa de implementación de la Iniciativa Mérida.

Aunque existieron en el pasado instancias de cooperación en la relación bilateral México-Estados Unidos, la Iniciativa Mérida (IM) fue solicitada por el ex Presidente Calderón para fortalecer la capacidad institucional para responder al crimen organizado. El balance de los resultados de este esfuerzo de cooperación ha tenido que ver con la percepción creada con base en los estilos de gobernar de los Ejecutivos en turno que indiscutiblemente imprimen un sello personal a su gestión.

La historia de la relación de México con Estados Unidos siempre ha estado sujeta a coyunturas álgidas donde el discurso se exacerba cuando hay elecciones presidenciales o intermedias en este país. Sin embargo, esto es percepción, ya que lo que daría elementos para hacer una evaluación seria de esta cooperación binacional serían elementos basados en evidencia fáctica y en el trazo de indicadores y métricas que mostraran resultados positivos y negativos. Las críticas se establecieron por parte del poder legislativo de ambos países. En México por parte de la Auditoría Superior de la Federación, con un informe escueto y el otro por parte de la Government Accountability Office (GAO). El elemento común en ambos fue que los indicadores sólo establecían métricas numéricas en cuanto a capacitación entrenamiento y equipo y no cualitativas. En cuanto a las medidas de desempeño, GAO señaló que los documentos estratégicos carecían de elementos clave para facilitar la rendición de cuentas y la gerencia y principalmente no incluían medidas de desempeño que indicaran el progreso para lograr los objetivos estratégicos ni los tiempos de entrega para los envíos futuros de los programas de la Iniciativa Mérida. El reporte señala que mientras algunas agencias como la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Justicia (DOJ) y el Departamento de Seguridad Interna de los EEUU (DHS) desarrollaron medidas para resultados de largo plazo para sus programas de la IM, y el Departamento de Estado no los desarrolló como responsable de implementación de la IM. El reporte de GAO concluyó que faltaban medidas e indicadores para medir el éxito en el corto y largo plazo, lo que dificultaba la posibilidad de poder determinar la efectividad de la Iniciativa y de establecer si los propósitos se cumplirían.

El Entendimiento Bicentenario ha generado opiniones divergentes en los círculos estadounidenses. Aunque algunos han criticado este mecanismo por desestimar el fortalecimiento de la reforma institucional en México en el aparato de seguridad y otros han reconocido su priorización de temas como el tráfico de armas y la prevención de la violencia. El problema de no centrar los esfuerzos en consolidar los sistemas de seguridad y justicia pone en vilo el mecanismo, ya que representaría esfuerzos paliativos que no van a fortalecer las capacidades institucionales ante la magnitud del problema de inseguridad de México, lo que se requieren esfuerzos estratégicos binacionales de largo plazo.

Algunas conclusiones breves: 1) el gobierno mexicano gastó mucho más que el presupuesto asignado de los Estados Unidos para la implementación de las reformas en materia de seguridad y justicia. El gobierno de México estimó que por cada dólar americano gastado, México contribuyó trece dólares en los objetivos comunes de la Iniciativa Mérida.

Bayley argumentó que el crecimiento de la violencia y el crimen subordinan la reforma policial al incremento de las capacidades policiales y el aumento de delitos causa que las funciones militares y policiales estén mezcladas provocando el retraso en la separación de ambos. El hecho que los militares realicen funciones de seguridad pública posterga la necesidad de reformar las fuerzas policiales. Uno de los factores que retrasa esta posibilidad en México, es la falta de confianza en las policías y el hecho que los militares tengan mayor credibilidad. De acuerdo con Meyer, se requiere voluntad técnica y política con un enfoque multifacético que incluya directrices claras para el reclutamiento, la evaluación, gerencia, capacitación y mecanismos efectivos para el control de la corrupción y el abuso en las policías.

Para Bayley, la reforma policial debe estar acompañada por reformas en el sistema de justicia criminal. Un sistema efectivo de eslabones del sistema judicial (policías federal, estatal y comunitaria-preventiva- junto con fiscales y jueces/ magistrados con aparato penitenciario incluido) funciona de la mano, armónicamente, sujeto a controles internos, controles legislativos y controles serios y técnicos de la sociedad civil (…). La Iniciativa Mérida generó intercambios entre fiscales, jueces y policías a nivel federal, en los estados y municipios. Una de las prioridades actualmente es la profesionalización de las fuerzas estatales. Entre las complejidades de los estados se argumentó lo siguiente: 1. Del 100% de los policías del país –alrededor de 432 mil actualmente–, 91.1% son locales –estatales, ministeriales y municipales–; únicamente 8.9% corresponde a corporaciones federales. 2. De los 2,439 municipios que conforman al país, solamente 2,022 tienen corporaciones policiales y 417 carecen de ellas. 3. La mitad de las policías del país cuenta con un máximo de 20 elementos y el 88.5% de éstas se integran con menos de 100 elementos y; 4. La cuarta parte del total de las policías municipales se concentran en 25 ayuntamientos.

De acuerdo con Johnson, las estrategias más exitosas de cooperación deberían tomar en cuenta amenazas reales y la construcción a largo plazo de capacidades como la gerencia, el liderazgo y el apoyo político, así que idealmente los donantes deberían: ser cautelosos de promover modelos organizacionales que no sean los adecuados; coordinar la asesoría, capacitación y financiamiento con otros proveedores para que los programas de asistencia no hagan cruce de objetivos y; establecer estrategias de asistencia que balanceen necesidades inmediatas con el desarrollo institucional de largo plazo. Este autor planteó que los implementadores de políticas en el exterior deben apoyarse menos en iniciativas como Mérida, diseñadas para combatir un problema específico en un tiempo determinado, y en su lugar apoyar iniciativas de largo plazo para la reforma ya que los esfuerzos deben estar enfocados en construir capacidades profesionales, más que en combatir la amenaza de coyuntura como el tráfico de drogas o el terrorismo. Por ello, recomienda un enfoque estratégico donde la planeación considere tendencias, la amenaza del ambiente, recursos disponibles, fortalezas institucionales y debilidades, liderazgo y sobre todo, estándares de evaluación comunes de todas las agencias que permitan que la asistencia sea exitosa y menos desperdiciada.

Conclusiones de Sección

Marenin señaló al igual que Bayley, que hay poca evidencia que la asistencia internacional promueva normas y prácticas democráticas. El centro de la asistencia internacional fue en un inicio del programa de la Iniciativa Mérida, el aumento de las capacidades técnicas, más que reforma policial democrática. Las lecciones de Marenin ayudan a ubicar que el contexto político mexicano afectó la implementación y la efectividad de la asistencia policial. Existía una urgencia de aumentar el estado de fuerza de la Policía Federal en un tiempo récord. A la par que corrían las transformaciones en diversas áreas de manera paralela, existía una preocupación para la adquisición de equipo y de entrenamiento policial.

A un año del Entendimiento Bicentenario

La Iniciativa Mérida surgió como un instrumento de la política exterior estadounidense que no midió las propias complejidades de su sistema de administración gubernamental interno, al no haber previsto los tiempos a los que estaba sujeta la liberación de los fondos. El reporte de la Oficina de Rendición de Cuentas de los Estados Unidos (GAO) señala una falta de coordinación por parte del Departamento de Estado como responsable de la implementación al no presentar claramente información en sus reportes estratégicos. Para Marenin se debía enunciar clara y consistentemente que la policía democrática era el objetivo de la asistencia internacional o podía dar lugar a prácticas desacreditadas. Bayley estableció que la asistencia para la reforma policial debía estar guiada por teorías claramente articuladas y sustentadas fácticamente conectándose con los resultados de largo plazo que deseaban obtenerse.

El reporte de GAO señaló las deficiencias por parte de los implementadores- Departamento de Estado- para establecer indicadores y medidas de desempeño de largo plazo de la Iniciativa Mérida.

Bayley planteó que la asistencia para la reforma policial debía estar planeada y financiada por períodos múltiples. El reporte de la GAO señaló que los obstáculos financieros fueron los meses que se requirieron para establecer el contrato legal con los proveedores de equipos, aunado a los propios tiempos de los procesos de la administración y burocracia estadounidense. Sin embargo, hasta el momento existe el financiamiento para programas de juicios orales en las entidades federativas por parte de la Iniciativa Mérida.

Queda pendiente saber si las recomendaciones de la GAO fueron incorporadas para medir el impacto futuro de estas capacitaciones y para los policías en la transición al sistema acusatorio.

Coordinadora de la Licenciatura en Inteligencia Estratégica, Universidad Anáhuac México.

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